法治周末记者独家获悉，近日商务部再次召集专家学者进行上述条例的研讨论证。按照商务部3月印发的《2015年流通业发展工作要点》，推动出台典当业管理条例(以下简称条例)被列为今年的任务。

立法研讨的加速，意味着行业内期盼已久的条例很有可能于今年出台。

不过，据参与研讨的中国政法大学副教授朱巍透露，目前一些问题各方看法仍未一致，争论较多，这也是6年多来条例迟迟未能出台的最重要原因。

现行《办法》已滞后

典当行业如今多数老百姓(603883,股吧)已经比较陌生，事实上就是指需要用钱的当户将财产押给典当行，由典当行向其发放资金，约定当户在一定期限内赎回财产的一项业务。

根据商务部的统计数据，2013年全国典当业累计发放当金3336亿元，同比增长25%。一般认为，在实体经济增速转缓的背景下，典当业仍能保持这一发展速度，充分说明实体经济对这类小额短期并且效率高的融资服务需求旺盛。

“主要是方便，放款痛快啊。”一位个体户坦言，自己店面装修缺点资金，拿了块名表过来，典当行核对了发票、表是真品，立刻就拿到钱了。

典当行业运转多年，目前主要的立法依据是商务部和公安部2005年颁行的典当管理办法(以下简称《办法》)，但后来随着物权法、担保法的出台和修改，相互之间早有不少冲突之处。

北京典当行业协会会长郭金山在接受法治周末记者采访时表示，现行《办法》已经施行了10年，10年间这个行业、整个社会发生了很大的变化，《办法》已经滞后。

“期待正在起草的条例能够针对一些突出问题及典当行业本身的特点作出适当修改，促进行业的发展。”郭金山说。

条例是2009年由商务部起草的，后报送国务院法制办进入立法程序的，2011年以来，国务院法制办就条例多次征求意见，不过却迟迟未能出台。

朱巍长期关注、研究典当行业立法，也多次参与相关部门的论证研讨，他告诉法治周末记者，一直以来典当立法有些问题各方学者仍有较大争议，相关部门的意见也不统一，是条例迟迟难以出台的最重要原因。

“其实到现在还有不同意见，到底要不要制定这个条例，有一种观点认为已有物权法、担保法，不需要再出来这个条例。”

不过，实务界可能比较难认同这样的观点。

郭金山告诉记者，近十年小贷公司发展迅速，挤占了典当行的一定市场份额，但实际上典当自上世纪80年代出现之后，一度曾是除银行之外唯一合法的放款机构，即便是现在，典当行业也比很多放款机构要规范得多，但现实中典当行业受到很大的限制，不利于它的发展。

既是行业自律管理者，自己也经营着典当行，郭金山一直都很关注典当的立法进展。不过，他也意识到，条例要征求很多部门的意见，很多部门要从不同的角度考虑，而且有些观点是截然对立的，因此有时候无法找到中立的办法来解决。

实际上，自1996年以来，典当行业的主管部门从中国人民银行变为国家经贸委再换到现在的商务部，被作为特殊的工商业对待，地位特殊。

“这些年发展速度很快，从原来的救急救贫到现在的融资贷款，而法律没有跟上，就造成了不协调的状况。”朱巍说。

正在起草的条例意义重大，朱巍解释说，将来出台之后，不仅可以促进这一行业的发展，满足社会多方面融资需求，对于保护当户的利益也更为周全，并且可以起到统一司法的作用。

据朱巍介绍，论证过程中，争议比较集中的焦点在于典当的性质、典当行的融资问题、综合费用、不动产、留置、当期等方面。

朱巍还透露，条例一直没有能通过，还有个原因是有些条款跟作为上位法的物权法相冲突，例如关于绝当的规定，就与物权法留置权的规定相冲突。

不动产的一波三折

不动产能不能作为典当标的?与实务上高比例的数据鲜明态度不同，这在立法过程中是一直存在争议的问题。

据商务部统计，2013年，房地产在典当占比高达52%。“在典当行业，房地产占相当大的比重，有些典当行房地产方面甚至占到了80%、90%，如果取消房地产抵押，会对这个行业造成毁灭性打击。”郭金山告诉记者。

朱巍透露，在条例起草过程中，对于不动产条款的改动是比较大的，有一稿中甚至试图将其拿掉，有一稿中将其限制为“房产”而非“房地产”。

而其中的主要原因，在于典当这个行业性质是救急救贫的，大部分针对的是动产，在国外也多数如此，并不涉及融资功能，如果将不动产排除在外，典当的性质更明确，层次也更清晰。

法治周末记者发现，在2011年国务院法制办就条例向全社会公开征求意见时，没有对《办法》作出修改，即允许维持不动产作为标的的现状。

“现在这个争议比较小了，商务部也作了一些说服工作，虽然还有学者在提，但不动产最后应该还是能作为典当标的。”朱巍告诉法治周末记者。

关于房地产典当业内反响比较强烈的另一个问题是比例限制。

郭金山抱怨说，房产抵押在这个行业所占比重最大，关系着行业的生存与发展，而房地产抵押《办法》对比例限制太死，如单笔不能超过注册资金的10%，那么对于1000万元注册资金的典当行，只能单笔承做100万元，但北京基本没有100万元的房子。

国务院发展研究中心金融研究所在对北京、上海、江苏、甘肃、湖南等省市典当业协会和代表性企业进行调研之后，研究员王刚也提出了同样的问题。

“某些限制性比例要求不符合市场实际。如规定单笔房产业务不得超过典当行注册资本的10%，按照一线城市的房价和当户的资金需求，即使注册资本5000万元的中等典当行，也只能做1至2笔房产典当。”

融资难题存争议

融资困难一直都是典当行深受困扰的问题。

郭金山认为这是典当的两大难题之一：“只能从商业银行贷款，个别典当行通过信用社贷款会被主管部门处罚，典当行的资金没法放大，而现在很多融资行业都是吸储的，这对典当行来说不公平。”

据郭介绍，曾在央行监督下时，典当行可以通过金融机构贷款，他认为这是比较合理的，建议条例对此可放宽。

按照现行《办法》规定，禁止典当行通过转当、向股东借款、开展同业拆借等方式融资，向银行贷款是唯一合法的融资渠道。

但国务院发展研究中心金融研究所的调研发现，近年来银行持续收紧授信，仅少量资本实力雄厚、股东背景过硬的典当行能从银行获得贷款。

雪上加霜的是，2013年5月，银监会发布了一份名为《关于防范外部风险传染的通知》，严禁银行向典当行授信。“通知与典当管理办法的规定形成冲突，将典当行唯一的融资渠道卡死，进一步限制了典当行的资金杠杆。”王刚指出。

朱巍告诉法治周末记者，条例起草过程中典当行能否向银行融资之所以倍受争议，是因为一直以来都强调典当行业自有资金属性，允许其从银行贷款，典当行转手又放贷给当户，又因为典当行业除利息之外，还会向当户收取高额的综合费用，等于助长了典当行的“吸血虫”功能，这并不公平。

不过，争论后的倾向是，考虑到中国实践的特殊性(允许不动产典当)，典当行面临的风险较大，条例可能还是会开这个口子，继续允许典当行向银行融资贷款，朱巍透露说。